徐州市环卫保洁作业市场化的实践与思考
近年来，徐州市城市管理局创新环卫管理体制，大力推进环卫保洁作业市场化，较好地解决了城市环卫保洁不到位、效率低下等问题，环卫保洁质量和管理水平大幅度提升。“城区市场化保洁作业机制”项目荣获徐州市2010年度振兴徐州老工业基地创新实践奖，受到徐州市委、市政府表彰。
环卫保洁作业市场化改革经验
为破解环卫保洁服务质量不高、效率低下等问题，徐州市从2002年起，在市区环卫保洁领域逐步推行市场化改革。目前，徐州市主城区主次干道234条、街巷439条合计约1500万平方米，道路绿化带256.75万平方米，交通护栏6.3万米全部实行市场化保洁，城区实现了环卫保洁市场化、一体化全覆盖。另外，园林部门管理的公园、广场，贾汪区、经济开发区、新城区和铜山区范围内近1000万平方米道路、广场清扫保洁也全部实行了市场化。
1.树立客观、理性的市场化理念。环卫保洁作业市场化是以市场为导向，找到一种有效方案，把政府统管的公益性事业行为转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的企业行为，以实现社会效益、经济效益和环保效率最佳化。其原则是“政事分开、政企分开、事企分开、管干分离”，将过去的“直接作业服务”变为“花钱购买服务”，提高城市环境卫生作业服务和管理水平，促进环卫行业健康发展。其主要内容包括：一是完善并依据法律法规，维持市场化秩序；二是政府逐步开放环卫保洁作业市场。其内涵主要是社会化、市场化、集约化和法治化。其特点为：实行管干分离，有利于提高环卫行业管理水平；市场竞争机制的引入，有利于提高环卫作业服务质量。最后，企业化经营机制的建立，有利于促进环卫队伍更新和职工利益的保障。
总之，要客观、理性地看待市场化，需要强调以下三点：一是将环卫作业服务推向市场的同时，必须按照市场经济规律办事；二是市场化的目的不是为政府节省成本，而是引入竞争机制，提高作业水平；三是改革的根本不在于事业模式还是企业模式，而在于垄断的市场还是竞争的市场。如何引导是创造市场化条件的要素之一。
2.建立规范有力的领导保障机制。徐州市委、市政府主要领导及分管领导对推进环卫保洁市场化非常支持，经常亲临环卫作业一线检查指导、调查研究，强调在推进城市现代化的过程中，要善于应用市场机制解决城市建设和管理中存在的问题。为全面推进环卫保洁市场化工作，市政府专门下发《市区环卫保洁市场化全覆盖实施方案》，对保洁范围、经费标准、筹集方式、保障措施等都作出了明确规定。同时，将市容环卫工作纳入全市经济社会发展综合考核和绩效考核分值，为保洁市场化全面推进提供了强有力的政策保障。
3.建立精细高效的保洁作业机制。按照国家和江苏省环卫保洁作业标准要求，徐州制订了《徐州市环境卫生作业规范》，细化了清扫保洁、冲洒水等基本要求，在作业时间、次数、流程和管理机制等层面实施标准化、规范化、精细化管理，抓好保洁作业的每个环节、细节。针对不同道路的实际情况，制订不同的作业标准，合理调整人员、机械配备和作业时间，确保环卫作业质量稳定高效。
4.健全严谨规范的市场准入机制。按照住房和城乡建设部《城市生活垃圾管理办法》和江苏省住房和城乡建设厅有关规范、文件要求，徐州制订了《徐州市<城市生活垃圾经营性服务许可证>发放管理办法》，对从事生活垃圾经营性清扫服务市场作业主体许可的条件、申领、合法程序、监督和管理等给予了明确规定，如要求注册资产达到200万元以上，机械清扫能力达到总清扫能力的20%以上，主要负责人要具有2年以上的环卫从业经验等；严格市场准入，确保环卫作业市场规范有序。所有道路、街巷、公厕保洁权一律由市政府采购中心组织实施。
5.建立科学稳定的投入保障机制。一是实行政府分级承担。市政府在有关文件中明确了市、区保洁作业经费比例，根据道路不同分为市财政全拨、市和区财政1：1分担和区财政全额承担三种。总体来讲，市、区财政分担比例为7:3。二是设立财政专户。所有市场化道路、街巷作业经费在招标完成后，由市、区及相关职能部门在每月25日前将核定的经费足额拨入专户，保证经费及时到位和拨付。三是引导环卫保洁企业加大投入。徐州市在招标文件中明确了中标环卫保洁企业应该配备的工具和机械，引导促进中标企业自己加大投入。自2008年以来，徐州市社会化保洁企业累计投入近3000万元，先后增置高压清洗车、洗扫一体车、扫地车等机械设备24台。
6.制订严格公正的考核奖惩机制。一是强化市级日常检查。保洁市场化后，市环卫部门按照《徐州市环境卫生检查标准》，组织专门队伍，对市区道路、小街巷环卫保洁状况进行检查考核，落实日检查、周通报、月点评制度，督促责任单位及时整改。二是强化区级和部门考核。徐州市保洁市场化涉及的管理主体除各区政府外，还有园林、水利、公安等部门，为此，市政府有关文件明确，各区和各有关部门考核分值占50%，市城管局考核占50%。三是完善奖惩激励。对中标作业企业综合考核连续五年平均得分在90分以上的，给予延长合同期限2年的奖励，并在以后的道路保洁招标中优先考虑。对当年度考核综合得分低于80分的中标单位，实行淘汰机制，在以后3年内不得参与本市环卫作业市场化招标，通过奖勤罚懒、优胜劣汰，培育优化市场，提高保洁作业质量。
环卫保洁市场化的绩效
环卫保洁作业市场化本身不是目的，只是手段，其目的是通过市场化引入竞争机制，在降低作业成本、提高经济效率的同时，进一步提升环卫保洁服务的质量。实践证明，改革的成效显著。
单位成本趋于下降。2003年，徐州市开始积极探索保洁的市场化运作，2008年全面推进，到2010年市场化保洁面积达到1480万平方米，市场化作业率达到100%，随着改革的深入，环卫保洁作业的单位成本趋于下降，2008年全面推进市场化后，实际单位成本相对下降了17.4%，如果考虑到物价因素，单位成本下降了25.6%；2009年因工资调整，单位成本比2008年略有上升；而2010年实际单位成本比2009年下降了7.4%，如果考虑到物价因素，单位成本下降了10.4%，2011年因市场化在贾汪区、铜山区大范围实施，单位成本下降了29.15%。可见，徐州市环卫保洁作业市场化改革单位作业成本趋于下降，经济效率明显提高。此外，保洁服务质量明显改善。
作为老工业基地和煤炭资源型城市，徐州的环境曾经以脏乱差而广遭诟病。现在，人们感觉环境明显变好了，说明环卫保洁作业服务质量有了明显的提升。当然，人们感知与期望之间的差距值仍然不小，现在大家对可靠性期望值如路面的清洁程度、作业时间的合理性和工作人员的积极主动性等方面的要求较高，这也是提升环卫保洁服务质量的支撑点和落脚点；人们对先进环卫保洁服务设备和规范化的服务也怀有一定的期待；此外，市民比较关注目前保洁人员整体年龄偏大及由此带来的应急反应迟缓、保洁区域的卫生死角等问题。
存在的问题及深化改革的方向
徐州市环卫保洁作业市场化改革虽然取得了一定的成效，但在当前的工作中还存在着一些亟待解决的问题，有必要进一步深化改革：
1.进一步提升环卫保洁作业的市场化程度。首先，应进一步强化环卫保洁作业市场的竞争机制。由于地域管辖权的限制和经费投入标准不一，作业市场还存在相对封闭、多重管理、竞争机制被弱化的问题；另外，由于市场准入条件的非标准化，使得社会资本以及外地企业进入本地保洁市场存在一定的障碍，降低了保洁作业市场的竞争程度。其次，应进一步拓宽市场化的范围。当前徐州市环境卫生管理工作已经在道路、街巷、公厕保洁、垃圾处理等领域推行了市场化运作，下一步，应在巩固环卫保洁市场化成果的基础上，按照统一规划、分步推进的思路，逐步将生活垃圾收集、转运、处置以及环卫设施的建设、维护等工作实施市场化运作，将具体业务实施交由社会企业承担，实现服务外包、管干分离，进一步提升环境卫生总体管理水平和服务质量。
2.进一步提高环卫部门的监管水平。首先，应强化对保洁服务质量的监管，制订环境卫生行业监管办法和规范的检查考核标准，采取定期检查、随机抽查等方式，由相关方以及专家、中介机构共同组成考评小组，定期对环卫保洁服务企业提供的服务进行检测和评估，建立奖惩分明的考核机制；其次，应加强环卫管理信息化建设，广泛使用数字城管平台资源对环卫保洁质量进行实时监管，提高整改问题的及时性、有效性。最后，应规范对环卫保洁市场进入与退出的监管，市场进入就是保证符合条件的保洁企业都有机会进入，形成开放的竞争性的保洁作业市场，市场退出就是现有企业的服务如果没有达到政府的要求或是违法经营，管理部门就有权力让其退出此市场。
3.进一步优化保洁作业人员的结构。由于传统观念的束缚，环卫行业历来是社会弱势群体相对集中的行业，环卫作业人员大多文化程度低、年龄偏大、应急能力差。因此，适度增加投入，逐步改善环卫保洁作业的工作条件，不断提高保洁作业职工的收入水平，吸引一部分高素质的人员充实到环卫保洁队伍中，优化保洁作业人员的结构，是我们的现实选择。
4.进一步拓展环卫保洁服务的内涵。首先，要使环卫保洁服务进一步规范化、标准化、专业化，如员工穿着统一明显、环卫设施安放合理、保洁工具统一安放和现代化的服务设备齐全等，进一步提升精细化管理水平；其次，要提升科技对环卫作业的贡献率。现有的保洁人员结构和市民对保洁质量的需求，都要求环卫作业企业选择符合本市实际、技术先进的装备投入保洁作业中。最后，应强化环卫保洁服务的人性化，在作业时间安排合理、解决商家住户实际问题、保洁人员的他人安全意识和热情听取保洁方面的建议等方面需进一步加强。
徐州市城市管理局
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